基于社会需求的政府信息公开动力机制探析

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2019-05-11 17:34

  胡锦涛同志在十八大报告中指出,解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。如何有序推进农业转移人口市民化工作,并以此作为丰富和发展城乡一体化思想的着力点,推进城乡关系更好更快地向一体化方向迈进、在坚持的基础上进一步发展,是我们解决当前存在的农业转移人口市民化问题的基础。   一、城乡一体化背景下有序推进农业转移人口市民化问题研究   (一)农业转移人口市民化的科学内涵   大多数学者认为农业转移人口市民化是指农民在生活观念、生存方式等诸多方面的一个综合过程,而不是简单意义上的农民进入城市工作生活,只在职业以及身份上进行转换。在本文中,笔者将农业转移人口市民化定义为“农业人口向农业内部各系统的转移,同时也是指向农业系统外的其他部门和行业的转移,它与工业、城镇化和农业机械化紧密相联。”农业转移人口市民化是指农民离开农村进入城市生活就业,并逐步成为与城市居民一样地平等享受养老、医疗、失业、住房以及其他一切公共服务和保障的过程,这是一个漫长、综合的过程。   (二)农业转移人口市民化发展的必然性   城乡关系是马克思主义唯物史观的一个重要理论范畴,也是学术界关注的热点问题。城乡关系须经历从生产力水平低下的一元结构到生产力水平有所发展的二元结构,最终整合为生产力水平大发展的一元结构。如今,我国正处于经济快速发展的二元结构背景下,破除基于城乡二元思维而形成的城乡二元对立,推动城乡关系向一体化方向发展已经成为了一个广泛的共识。城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径,“三农”问题解决的过程也就是城乡一体化的发展过程,在城乡一体化背景下有序推进农业转移人口市民化问题具有十分重要的意义。   当前,我国的经济正处于飞速发展时期,农业转移人口市民化一方面使得相当一部分农民进入城镇,逐步接受并认同城镇居民的行为模式、生活方式以及享受与城镇居民同等的权利与义务,农业转移人口的市民化发展本身就拉近了城乡之间的距离,缩小了城乡之间的差距,这正是城乡一体化发展的实质所在。另一方面,城镇因为农业转移人口市民化而增加的需求不仅仅推动了城镇的各种发展,农村的土地资源以及其他资源的增加反过来又会促进农村的发展,从而有利于农民的各项增收。   (三)农业转移人口市民化研究的现状分析   2012年以来,各地对农业转移人口市民化工作高度重视,针对农业转移人口市民化问题出台了大量地方性政策法规。从统筹城乡发展、解决“三农”问题、推进城镇化健康发展的高度进行考察,将农业转移人口市民化作为推动城镇化的重要手段,积极探索,取得了比较明显的成效。但不可否认的是,已有的实证研究多集中于部分区域,具有地方局限性,覆盖性不强。因此,我们当前的研究有必要集中探讨我国不同地域的农业转移人口市民化的个性和共性,进而深入认识我国农业转移人口市民化的基本规律,为政府决策提供有力的理论支持。   随着农业转移人口市民化进程的加快,国家政策以及政府决策也在相应发生着变化。这就要求我们需要对农业转移市民化进行更加深入本质的思考,例如如何从更高的层面看待解决农业转移人口市民化过程中面临的困境、如何顺利的将农业转移人口吸纳进城市中来、如何保障农业转移人口在城市立足所需要的公共服务资源等。相对于过去只是从宏观的角度分析探讨,我们更需要一些具体的解决措施,以增强关于有序推进农业转移人口市民化问题研究的实践指导作用。   二、农业转移人口市民化问题存在的困境   (一)城乡户籍制度歧视   1958年,全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》明确将我国城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同的社会身份,同时规定要实现“非转农”必须获得城市管理当局的许可,由此形成了严格控制农村人口流动的户籍管理制度。户籍管理制度设立的初衷是为了加强城市的管理,但后来却异化为城乡分化的产物,户籍管理制度限制了公民的自由迁徙,影响了社会公正,使得城乡差距进一步拉大,导致农民在城市不仅缺乏物质保障和社会福利,更缺乏归属感、认同感、尊严感和幸福感。以农民工为主体的农业转移人口被城市边缘化,精神诉求得不到满足,长此以往不利于社会的稳定与和谐,也阻碍了城乡一体化的发展。   (二)基本公共服务缺失   长期以来,受户籍制度的限制和影响,城乡之间人为地筑起了一道不可逾越的藩篱,使得大量为城市建设、工业发展做出巨大贡献的农业转移人口被挡在了城市公共服务的大门之外。城市的公共资源与公共服务更多向本地居民倾斜,农业转移人口在教育、福利等领域仍然无法享受到与城市居民平等的条件和待遇。我国社会保障体系的主要对象是城市非农业人口,农民群体很难得到保障,他们经受社会风险冲击,却缺乏类同城市居民化解社会风险的抗风险机制。即使有部分农民已经享受到了社会保障,他们的社会保险也处于较低的水平。许多农民在面对失业、工伤、生病、因年老而丧失劳动力等问题时,大部分的风险都需要自己承担,长此以往,在观念和实践中形成了狭隘的地方保护主义以及盲目的排外主义,在一定程度上加速了社会矛盾和群体性冲突事件的发生。   (三)就业能力普遍不足   据有关资料,“就业力”这一概念最早出现在二十世纪初的英国,即“可雇用性”,是指获得和保持工作的能力。“就业力”不仅包括狭义上理解的找到工作的能力,还包括持续完成工作、实现良好职业生涯发展的能力。当前,农业转移人口由于受教育程度较低,缺乏一定的职业技能,在一定程度上限制了他们选择职业的范围,相当一部分的农业转移人口只能退而求其次选择一些城市人口不愿意从事的脏活累活,获得体面稳定工作的少之又少。就业是个体在城市立足与发展的基础,农业转移人口作为重要的人力资源,其就业能力决定这一群体是否能在城市中获得社会的承认和尊重。在城乡一体化的发展过程中,农业转移人口的生活会因为生活坏境、劳动方式的变化而发生变化,他们的就业能力直接决定着他们是否能够留在城市成为真正的市民。   (四)城市承载能力不足   农业转移人口市民化的发展会受到城市承载力的制约,地区之间的差异导致农业转移人口主要集中于北京、上海、广州等东部地级市以上级别的大城市,人口集聚加大了这些大城市的承载压力,庞大的人口规模让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者,“负重累累”难以正常行走,进一步导致农业转移人口获取大城市户籍的难度增大。大量的农业转移人口涌入大城市,造成环境恶化、交通拥堵、生活成本增加,而中小城市由于就业机会、生存环境以及经济收入等不尽如人意,又会造成农业转移人口难以融入城市,不能实现市民化等一系列的问题,这就导致了“大城市无法落户,小城市无人落户”的尴尬局面。因此,新形势下发展新型城镇化的重点是建设中小城市,使其逐步成为农村富余劳动力就近转移的主要载体。   三、城乡一体化背景下有序推进农业转移人口市民化的对策与建议   (一)完善户籍制度及社会保障制度,保障农业转移人口享有均等的公共服务资源   2014年7月30日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出“建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口和非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口。”《意见》明确了上述改革措施,标志着我国“农业”和“非农业”城乡二元户籍管理模式将退出历史舞台,从根本上保障了农业转移人口与城市居民之间的平等地位。   同时,不再以“农业”和“非农业”区分户口性质后,依附于户籍制度上的社会保障制度将同时被剥离,与新型户籍制度相适应的各项配套改革也将逐步建立。农业转移人口的社会保障问题已经不再是个体风险的问题,而是严重制约农业转移人口市民化发展的重要因素。2010年7月1日起,流动就业人员基本医疗保险可跨省转移接续;2014年8月13日,国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,明确了今后较长一段时期保险业发展的总体要求、重点任务和政策措施;15日,国务院法制办公布《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》指出要将农民工纳入社区卫生计生服务范围,逐步将有意愿的农民工纳入城镇职工基本养老和基本医疗保险。   从以上推行的政策中不难看出,我国社会保障体系网正在不断拉大,农业转移人口正在逐步被纳入这个大网中,他们将与城市居民一样可以享受各种社会福利政策,保障农业转移人口享有均等的公共服务资源。农业转移人口市民化是一个过程,这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程。从社会主义国情出发,我国推进农业转移人口市民化还应推进公共服务均等化,将社会福利与户籍制度剥离,让暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的农业转移人口,能享有基本公共服务。   (二)加强文化教育、职业技能及法律道德培训,为农业转移人口提供充足的就业机会   根据不同城市的特色和优势来发展产业,提供充足的就业机会,吸纳更多农业转移人口就业。首先,政府应帮助农民工进行文化教育水平的提升,拥有与城市居民同等竞争的能力。2012年12月,江苏省出台《来苏务工就业人员随迁子女参加升学考试工作意见》,针对农民工随迁子女教育这一问题进行了努力尝试,充分挖掘公办学校潜力,依法保障随迁子女接受义务教育的权利。应届初中毕业随迁子女可参加当地中考,“同城待遇”录取普通高中、中等职业学校;新办农民工子弟学校,提高农民工子弟学校的师资水平,取消户籍限制,采取就近入学的原则,缓解农民工子女入学难问题,帮助他们顺利在城市中完成义务教育;建立各种资助计划帮助农民工及其随迁子女顺利完成学业,使他们不再因为经济困难而无学可上。   其次,针对农业转移人口普遍存在的职业技术技能水平较低的情况,政府及用工单位应当着重在技能培训、职业规划、就业指导方面加强扶持力度,如定期开展如培训、进修之类的职业技能辅导班,帮助农民获得更加良好、更加广阔的职业前景。2014年9月,安徽省黄山市歙县人力资源和社会保障局通过“帮扶引导+技能培训”不断加大对企业新进农民工就业技能培训工作力度,共举办就业技能培训班19期,培训1740人,其中农民工1447人,占83.2%,有效促进了农民工转移就业,提升了农民工就业技能和就业竞争力。   同时,在提升农业转移人口的文化教育水平和职业技能水平之余,政府和社会还应着重关注农民群体的法律道德教育。一方面,农民掌握法律法规知识有益于帮助他们维护自身劳动利益,避免受到非正规单位的欺诈,增强自我保护的能力。另一方面,农民初入城市,没有被市民完全接纳,人际交往范围不大,生活娱乐难免单调匮乏,加上本身文化水平的限制,容易受到城市的各种诱惑,迷失自己,导致农业转移人口的违法犯罪率居高不下,极易带来社会安全隐患。   (三)转换思维模式、提升中小城市的吸纳功能,为农业转移人口的市民化提供载体   城乡一体化和工业化的发展,使得大量农村富余劳动力必然要通过市民化发展向城市转移,其转移方向一般有三种:大城市、中小城市以及就近。当前农业转移人口的主要方向是大城市,其吸引力是较好的生活环境、较充足的就业机会以及较好的福利待遇等。但不可否认的是,大量的农业转移人口涌入大城市,使得大城市生活成本进一步提高、生存坏境更加恶劣、城市交通更加拥挤,造成大城市人口的承载压力巨大。因此,依据当前的国情和社会阶段,有序推进农业转移人口市民化的关键就转换思维模式、提升中小城市的吸纳功能。一方面,提升中小城市吸纳功能是有序推进农业转移人口市民化的前提和基础。另一方面,农业转移人口市民化也是促进中小城市功能提升的动力,这两者之间是互相依存、互相促进的关系。相比于农业转移人口向大城市转移或就近转移,中小城市就成为了沟通城市与农村的桥梁和纽带,农民在中小城市落户门槛较低,生存成本相对较低、社会关系也较稳定,决定了中小城市是我国现阶段有序推进农业转移人口市民化的主要载体。   十八届三中全会和中央城镇化工作会议均明确指出,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。[5]因此,针对中小城市目前存在的由于城市功能不完善导致的市民化进程缓慢的问题,政府和社会应当注重从以下几点着手:首先,各中小城市应当进一步完善城市功能,提高城市承载力,保证农业转移人口能够顺利的被吸纳进来;其次,根据不同城市的特色和优势来发展产业,提供充足的就业机会,吸纳更多农业转移人口就业,增强农民的城市生存能力;同时,对于已经在城市有较稳定工作的农民,应当放宽落户条件,优先解决他们的城市落户问题,促进农民完全融入城市。   四、结语   关于有序推进农业转移人口市民化的研究相较于过去单纯关于农民工的研究更有与时俱进的特点,我国农业转移人口市民化的过程是一个全面的社会变迁过程。这一过程涉及到社会发展的方方面面,必然会引起我国社会的巨大变化。有序推进农业转移人口市民化的目的是促进农村经济发展以及社会的和谐发展,从而最终实现城乡一体化。如何有序推进农业转移人口市民化的问题不仅具有理论意义,同时也具有很大的现实意义。我国的特殊国情以及社会现实决定了农业转移人口市民化具有特殊的困难,这就要求了我们应当根据不同地域、不同经济水平、不同的现实条件制定不同的策略,以问题为中心,以综合的角度分析探讨,这样才能更好地看清问题的本质,取得符合现实需要的理论成果。

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LittleBlack

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